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浅谈司法行政部门与人民法院在指导人民调解工作中的相互配合

作者:市委政法委    发布时间:2014-09-12 来源:安徽省法学会

浅谈司法行政部门与人民法院在指导人民调解工作中的相互配合  
——以安徽省为例 
陈  杰 

    我国法律规定,司法行政部门和人民法院具有指导人民调解工作的职责。《人民调解法》第5条规定:“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作,县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”《人民法院组织法》也有相关规定。党的十八大报告指出,要完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系。加强司法行政部门和人民法院的协调、配合,整合资源、优势互补,共同做好人民调解指导工作,对推动人民调解工作健康发展,实现人民调解与司法调解的联动,有效化解社会矛盾纠纷具有重要意义。本文结合安徽在这方面的工作实际,对加强两部门在指导人民调解工作中的相互配合提出一些设想,以期对实践有所裨益。 
  一、安徽省司法行政部门与人民法院指导人民调解工作概况 
  多年来,安徽省司法行政部门与人民法院在相互配合,履行法律赋予的指导人民调解工作职责方面做了许多有益工作。2002年10月,省司法厅与省高级人民法院联合召开全省人民调解工作会议,就司法行政系统、法院系统如何做好人民调解指导工作作出部署。此后,省司法厅与省高级人民法院进一步加强协调,共同努力做好有关工作。2003年6月,省高级人民法院与省司法厅联合制定了《省高级人民法院、省司法厅关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,此《意见》由省委办公厅、省政府办公厅转发各地。为了提高人民调解员的业务素质,加强人民陪审员队伍建设,2003年7月,省高级人民法院与省司法厅印发了《安徽省高级人民法院、安徽省司法厅关于选聘人民调解员担任人民陪审员的暂行规定》。随后,我省的许多县(市、区)司法行政部门开展了推荐人民调解员担任人民陪审员工作,一批符合条件的人民调解员被法院聘请为人民陪审员。一些县(市、区)司法行政部门、司法所还采取请法官授课、组织人民调解员旁听法庭庭审等方式加强对人民调解员的培训。为了实现人民调解与司法调解、民事审判工作的良性互动,2008年8月,省司法厅与省高级人民法院联合制定了《安徽省高级人民法院、安徽省司法厅关于规范民事案件委托人民调解的若干意见》。各地认真贯彻此文件,如合肥市庐阳区、蜀山区司法行政部门建立了驻法院人民调解工作机制,在基层人民法院设立人民调解室,调解法院委托调解的民事案件。一些市司法局也与市中级人民法院就建立人民调解与司法调解联动机制制定了规范性文件。2011年3月,芜湖市司法局、市中级人民法院联合制定下发了《关于进一步加强人民调解与司法调解衔接工作的实施意见》。2011年5月,亳州市司法局、法院、检察院、公安局等单位联合下发《关于建立人民调解司法调解行政调解衔接联动机制的实施意见》。省司法厅指导各地人民调解委员会积极排查、调解民间纠纷,依法不断扩大人民调解工作领域,提高纠纷调解率和调解成功率,把大量纠纷化解在基层,仅2012年,全省各地人民调解委员会就调解民间纠纷566393件。基层人民法院根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,积极审理涉及人民调解协议的民事案件,对合法有效的人民调解协议给予支持,按调解协议确定的民事权利、义务依法判决;对少数人民调解协议存在无效、可撤销或当事人请求变更情形的,依法判决无效、撤销或改判。2011年3月,《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》开始施行,各地人民调解委员会根据纠纷情况适时引导当事人将人民调解协议申请法院确认,人民法院也积极受理此类案件。据统计,2011年、2012年两年中,法院对12616件人民调解协议进行了司法确认。2013年4月,省司法厅领导又对司法行政部门加强与人民法院的协调、配合作出批示:加强协调,促进工作。2013年11月,省司法厅与省高级人民法院再次联合召开全省人民调解工作会议,就进一步做好人民调解工作作出部署,人民调解指导工作必将出现新局面。 
  二、当前司法行政部门与人民法院在指导人民调解工作中存在的问题 
  由于种种原因,目前,司法行政部门与人民法院在相互配合指导人民调解工作方面仍有不尽人意之处,主要表现为双方在指导人民调解工作中的联系、配合尚未制度化、常态化。具体有以下几方面: 
  (一)关于两部门的信息交流。司法行政部门与法院之间必要的信息交流不够畅通。两部门在有关指导人民调解工作的计划、制度、措施方面交流较少,一些具体事项的信息交流也存在不顺畅、不协调的情况。比如,一些县(市、区)司法行政部门未能按照《人民调解法》的规定,将本行政区域内人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。又如,人民调解协议被人民法院已经生效的判决变更、撤销或者确认无效时,一些法院未能以适当的方式告知当地司法行政机关或者人民调解委员会。 
  (二)关于人民调解协议书的质量。目前,人民调解协议书总体质量较好,但也有少数人民调解委员会制作的人民调解协议书不够规范。对如何进一步提高协议书质量,司法行政部门有规定、有要求;法官结合审判、司法调解的实践、经验,也有专业、独到的见解和看法。两部门在这个问题上沟通、交流较少。如果双方能经常交流意见,共同协调指导,将会有力促进调解协议书质量的提高。 
  (三)关于人民调解协议书的司法确认。人民调解委员会引导纠纷当事人将调解协议申请法院确认时,个别法院存在以种种理由推诿、拖延现象。如某市交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会在引导纠纷当事人将调解协议向该市的区法院申请确认时,该法院以“手头案件多,忙不过来”为由,推托不受理。还有个别法院即使受理了人民调解协议书的司法确认,但把程序搞得过于复杂,使当事人感到不方便。而司法行政部门在宣传人民调解协议司法确认的意义、重要性方面做得不够,在指导人民调解委员会配合法院做好相关工作方面还需进一步探索。 
  (四)关于人民调解员担任法院人民陪审员。人民调解员担任法院人民陪审员,可以使调解员在参与审判实践的过程中学习人民法官的业务知识、工作经验、工作技巧,提高业务水平;同时也有助于法院接受人民群众监督,更好地改进工作。2003年7月,安徽省高级人民法院、安徽省司法厅联合制定下发了《关于选聘人民调解员担任人民陪审员的暂行规定》,此后的二、三年内,安徽省各基层人民法院共聘请了640名人民调解员担任人民陪审员。然而,目前这项工作在一些地方存在停顿现象,还有部分县、区在这方面是空白。 
  (五)关于人民调解员的培训。总的来说,绝大部分培训工作由司法行政部门独自承担,在培训的计划、内容、方式等方面司法行政部门与人民法院的沟通较少,双方的联动只停留在请个别法官讲课这个层面上。 
  (六)关于法院委托人民调解委员会调解民事纠纷问题。虽然一些地方的人民调解委员会建立了驻法院人民调解室,但其占人民调解委员会总数的比例并不高。有一些人民调解委员会认为接受法院委托调解民事案件是“为别人做嫁衣”,从而对此项工作积极性不高。也有部分法院担心人民调解员法律知识不够,对人民调解员能否合法、有效地化解受其委托调解的纠纷存在顾虑。此外,在解决人民调解室办公用房等问题上也存在顾虑。 
  三、进一步做好人民调解指导工作的设想 
  (一)注重联动,提高认识。司法行政部门、人民法院要从十八大报告关于“完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”的高度,从加强社会治理、维护社会和谐稳定的角度,进一步提高对司法行政部门与人民法院密切配合、共同做好指导人民调解工作的重要性的认识。 
  (二)建立机制,加强领导。建立两部门指导人民调解工作相互联系、沟通、协调机制,定期召开会议,研讨、解决相关问题。定期就有关问题联合进行调研,查找问题,以利于有针对性地开展工作。司法行政部门与人民法院可各自确立一名领导,专门负责两部门在人民调解指导工作中的协调、配合及相关工作。基层法院、法庭可指派专人(比如指定人民调解指导员)负责指导人民调解工作,并与县(市、区)司法局以及司法所加强联系。 
   (三)加强信息的相互通报。两部门要经常交流指导人民调解工作的计划、部署、措施。对一些相关的具体事项、信息也要加强沟通。比如,县(市、区)司法行政部门要及时将本行政区域内人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层法院,以利于法院了解人民调解组织、队伍情况。人民调解协议被人民法院已经生效的判决变更、撤销或者确认无效时,法院应按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,以适当的方式告知当地司法行政机关或者人民调解委员会,并指出原因所在,以利于后者在今后工作中加以改进。 
  (四)协调对人民调解员的培训,提高人民调解员素质。司法行政机关与法院应经常就人民调解员培训的计划、内容、方式交换意见,定期联合举办人民调解员培训班,联合采用案例讨论、经验交流、组织人民调解员旁听法庭庭审等方式加强对人民调解员的培训,并使以上措施形成机制。 
  (五)共同指导人民调解委员会进一步提高调解协议书质量。 司法行政部门与法院应共同研究如何进一步提高人民调解协议书的质量,共同制定措施。可以联合举办专题讲座,以案例讨论、宣讲等方式向人民调解员讲解如何制作规范的调解协议书,也可以联合开展调解协议书质量评比,以进一步提高调解协议书的质量。 
  (六)进一步完善人民调解协议的司法确认工作。人民法院应按照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》,进一步完善人民调解协议的司法确认工作。基层法院可确定一名分管领导,协调、指导这项工作,确定专人负责人民调解协议的司法确认,及时予以办理。实践中,人民调解协议当事人及法院在进行调解协议司法确认时容易遇到一些问题,比如,什么情况是“当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备”、法院的“疑义”在什么情况下是合理的,法院在审查调解协议书时如何尊重当事人对民事权利的处分权,法院如何做到既保证审查的严肃性又方便当事人。法院对这些问题应妥善解决。法院应对人民调解协议司法确认的程序、操作规程等问题进一步明确化、简化。此外,基层法院应将人民调解协议不予确认的情况、原因定期或者不定期通报同级司法行政机关和相关人民调解委员会,以利于后者改进工作。司法行政部门应指导人民调解委员会引导当事人按规定向法院提交司法确认申请书、调解协议以及与调解协议相关的材料,引导当事人就人民调解协议的有关情况向法院作如实说明。
  (七)加强配合,进一步完善法院选聘人民调解员担任人民陪审员工作。司法行政部门和法院要根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》、《安徽省高级人民法院 安徽省司法厅关于选聘人民调解员担任人民陪审员的暂行规定》,进一步做好推荐、选聘人民调解员担任人民陪审员的工作。司法行政部门要积极向法院推荐符合人民陪审员条件的人民调解员,配合法院加强对人民调解员担任人民陪审员期间的日常考核和管理工作,检查和督促其依法履行职责。法院在选聘人民调解员担任人民陪审员的过程中,可以加强与司法行政部门的沟通,就人民调解员担任人民陪审员的计划、数量以及拟选聘人员的政治素质、道德品质、业务素质等方面征求、交换意见。对无固定收入的人民调解员担任人民陪审员的,法院应给予适当补助。 
   (八)加强配合,完善法院委托人民调解委员会调解机制。关于法院委托人民调解委员会调解民事纠纷,司法行政部门和法院应认识到这项工作是实现人民调解与司法调解联动、优势互补,降低群众诉讼成本,提高工作效率,有效化解矛盾的有益举措,对维护社会稳定和群众合法权益具有重要意义。基层法院应按照《人民调解法》的规定,对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。对已经立案的民事纠纷,法院在审理过程中,认为适宜进行人民调解的,也可以在征得当事人同意后,委托人民调解委员会调解。对于人民调解员调解不成,终止调解后,当事人提起民事诉讼或要求法院审理的,基层法院应及时受理或审理。基层法院应为人民调解委员会在基层法院设立人民调解室提供方便,为所委托的人民调解委员会调解民事纠纷提供业务指导。基层法院委托人民调解组织调解民事纠纷,可以给予人民调解员适当的补助。司法行政部门应指导人民调解委员会积极完成法院委托的事项(调解相关民事纠纷),严格遵守法院有关证据、案卷等规定,并将调解情况及时通报法院。 
  当前,我国正处在社会矛盾凸显期,人民调解工作作为维护社会和谐稳定的第一道防线日益重要。司法行政部门和法院应本着“不缺位,不越位”的原则,明确职责,密切配合,共同做好人民调解指导工作,共同为加强和完善人民调解工作,充分发挥其在化解社会矛盾纠纷中的作用而不懈努力。

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